19/09/2011

ՀՀ քաղաքացիական ծառայության խորհրդի նախագահ Մանվել Բադալյանի ելույթը <<Մասնագիտությունը հեռանկարում>> 5-րդ երևանյան համաժողովում

   

ԲԱՐԵՓՈԽՈՒՄՆԵՐԻ ԱՆՀՐԱԺԵՇՏՈՒԹՅՈՒՆԸ ՔԱՂԱՔԱՑԻԱԿԱՆ ԾԱՌԱՅՈՒԹՅԱՆ ՀԱՄԱԿԱՐԳՈՒՄ

Քաղաքացիական ծառայության բարեփոխումները ցանկացած երկրում շարունակական են և անընդհատ, իսկ դրա անհրաժեշտությունը պայմանավորված է մի շարք գործոններով, Հայաստանում դրանք փոխկապակցված են երկու` արտաքին և ներքին շարժառիթներով:
Արտաքին գործոնը պայմանավորված է Հայաստանի որդեգրած եվրոպականացման քաղաքական կուրսով, ինչը քաղաքացիական ծառայության ոլորտում դրսևորվում է համակարգի սկզբունքները, մեխանզիմները եվրոպական արժեհամակարգերին ու չափորոշիչներին համապատասխանեցնելու, ազգային առանձնահատկությունները հաշվի առնելով` դրանք տեղայնացնելու և ներդաշնակեցնելու միջոցով:
Երկրորդը խարսխված է բարեփոխումների նկատմամբ առկա հասարակական և պետական ներքին պահանջարկի վրա, որի առանցքը պետական կառավարման բաղադրիչների զարգացումն է: Իսկ այդ բաղադրիչներն ուղղված են առաջնահերթորեն քաղաքացիների իրավունքների իրացման և արդյունավետ պաշտպանության պայմանների ու մեխանիզմների ստեղծմանը, որակյալ հանրային ծառայության մատուցմանը, վերջնարդյունքում` քաղաքացիների կյանքի որակի բարելավմանը: Քաղաքացիական ծառայությունը չի կարող լինել դոգմավորված: Այն պետք է պատրաստ լինի համարժեք արձագանքելու ի հայտ եկող նոր պահանջներին ու դրանց դինամիկ փոփոխություններին: Բարեփոխումների նպատակը հանրային ծառայության կարևորագույն սկզբունքների արմատավորումն է նախ և առաջ քաղաքացիական ծառայողների գիտակցության մեջ, դրանց կիրարկումը իրավահարաբերությունների և քաղաքացիներին մատուցվող ծառայությունների կարգավորման համատեքստում: Այդ սկզբունքներն են` իրավունքի գերակայությունը` որպես կամայականության դրսևորումները չեզոքացնելու միջոց և որպես համակարգի կանխատեսելիության ապահովման գրավական, հաշվետվողականությունը թե հասարակության և թե պետական վարչական մարմիններին ` իբրև պատասխանատվության շրջանակի հստակեցման միջոց, արդյունավետությունը` Կառավարության կողմից նախասահմանվող ծրագրերի իրականացման, պետական միջոցներն ու ռեսուրսները նպատակային օգտագործելու համար, թափանցիկությունը` կայացված որոշումների և դրանց կիրառման արդյունավետությունը գնահատելու, պետական կառավարման ինստիտուտների նկատմամբ հանրային բավարար վստահություն առաջացնելու համար:
Հանրային ավելի համապարփակ համակարգի ներդրումը մղում է ավելի հստակեցնելու պետական և համայնքային ծառայությունների փոխառնչությունների տիրույթում քաղաքացիական ծառայության տեղն ու նշանակությունը, ճկունության սահմանները, ինչը ևս ուղղորդող նշանակություն է ձեռք բերում որպես բարեփոխումների բաղադրիչ: Արդյունավետ բարեփոխումներ իրականացնելու համար առաջին հերթին անհրաժեշտ է քաղաքական կամք և նվիրվածություն ոչ միայն հանրային ծառայողների, այլև քաղաքական և հայեցողական պաշտոնյաների շրջանում: Նրանք պետք է առաջնորդվեն այն համոզվածությամբ, որ վարչական ապարատում պորֆեսիոնալիզմի, անաչառության և թափանիցկության համընդունելի սկզբունքներով աշխատակիցների ընտրության, համալրման, առաջխաղացման և այդ հարաբերություններում իրենց դերակատարությունն ու միջամտությունը նվազեցնող մեխանիզմները շատ ավելի լավ են ծառայելու իրենց` իբրև պաշտոնատար անձանց, քան հովանավորչության վրա կառուցվող ցանկացած համակարգ: Քաղաքական և հասարակական շրջանակները պետք է գիտակցեն, որ պրոֆեսիանալ հանրային կառավարումն առանց պրոֆեսիոնալ պետական ծառայության հնարավոր չէ: Հետևաբար առաջնահերթություն է դառնում բարեփոխումներին այդ շրջանակների ներգրավվածության, առնվազն իրազեկվածության ապահովումը: Այսինքն քաղաքացիական ծառայողների ընտրության, նշանակման և առաջխաղացման համակարգի արդիականացման շուրջ փոխզիջումների ձեռքբերումը երկարաժամկետ կտրվածքով երաշխավորում է համակարգի կայունությունը` նաև քաղաքական ուժերի հարաբերակցության փոփոխությունների ժամանակ: Քաղաքացիական ծառայության համակարգի բարեփոխումների իրականացումը ժամանակատար և ռեսուրսատար գործընթաց է: Ավելորդ շտապողականությունը կարող է հանգեցնել ռիսկերի սխալ հաշվարկի, որոնք հետագայում ի հայտ գալու պարագայում կարող են համակարգը ցնցումների ենթարկել: Սակայն դանդաղկոտությունն էլ կարող է լճացման հանգեցնել և նվազեցնել բարեփոխումներ իրականացնելու անհրաժեշտության գիտակցման աստիճանը: Բարեփոխումների արդյունավետությունը ուղիղ համեմատական է առկա կարողությունների, մարդկային ռեսուրսների, ֆինանսական հնարավորությունների և իրական կամքի հանրագումարային արժեքին: Հետևաբար դրանից առաջ հարկ է հստակ պատկերացնել` ինչ կոնկրետ նպատակներ են դրվելու և ինչ հնարավոր արդյունքներ են ակնկալվելու:
Իրավական կարգավորման ոլորտում խնդրահարույց է քաղաքացիական ծառայության մասին օրենսդրության կարծրությունը և չափից ավելի մանրամասնվածությունը: Ազդող գործոներից են անցումային բարդույթներն ու հանրային մտածողության մեջ պետական համակարգի նկատմամբ կանխակալ անվստահությունը: Այս իրողությունը համակարգը զրկում է անհրաժեշտ ճկունությունից ու լճացման տանելու լուրջ վտանգ է պարունակում: Այս տեսանկյունից խնդիր է առաջանում հատուկ ուշադրություն դարձնել մի քանի առանցքային ասպեկտների վրա:
Գրավչության ֆենոմենը
Պետական ծառայության գրավչությունը կախված է տնտեսական և սոցիալական իրողություններից: Զուտ վարձատրության տեսանկյունից պետական ծառայությունը մշտապես տանուլ է տալիս մասնավոր հատվածի հետ մրցակցությունում և պետությունը մշտապես լավագույն կադրերին գրավելու խնդիր է ունենում: Պետական հատվածի հիմնական առավելությունններն են` աշխատանքի կայունությունը, համեմատաբար արդար աշխատանքային պայմանները: Առանձին դեպքերում` քաղաքացիական ծառայողների սոցիալական իրավունքների պաշտպանության հավելյալ մեխանզիմները (սոցիալական որոշակի արտոնություններ, կենսաթոշակային հատուկ քաղաքականություն և այլն): Սրանք քաղաքացիական ծառայողների մոտիվացիան բարձրացնելու խթան են հանդիսանում, եթե, իհարկե, այդ ամենի դիմաց վճարելու բավարար ֆիանսական միջոցներ են գտնվում: Հենց այս խնդիրն է, որ պետությանը մշտապես դրդում է ուղիներ փնտրել պետական ծառայության արդյունավետությունն ու պատասխանատվությունը մեծացնելու` համեմատաբար ոչ համարժեք վարձատրության դիմաց: Հարկ է պարզել` ինչ այլընտրանքային մոտեցումներ են ցուցաբերվել քաղաքացիական ծառայությունը գրավիչ դարձնելու համար:
Օրենսդրական կարգավորումները
Քաղաքացիական ծառայության օրենսդրության կարծրությունը, խիստ մանրամասնվածությունը քաղաքացիական ծառայության ենթահամակարգերի` (համալրում-հավաքագրում-ուսուցում-որակավորում-ատեստավորում-առաջխաղացում-կարիերա) միջև ներքին առանցքների, կապերի ապահովման տեսանկյունից ուժեղացնելու, ճկունություն հաղորդելու կարիք է առաջացնում: Համակարգի ներդրման առաջին փուլում նման մոտեցումն արդարացված էր կանխատեսվող լուրջ դիմադրությունը, նախկին նոմենկլատուրային մտածողությունը, հասարակական կանխակալ անվստահությունը չեզոքացնելու տեսանկյունից: Սակայն երբ խնդիրը դիտարկում ենք զարգացման համատեքստում, ինչ-որ պահից սկսած այն կարող է արգելակող դեր կատարել: Դիտարկման է ենթակա այն հարցը, թե որքանով է նպատակահարմար համակարգի զարգացման և պետական, հասարակական պահանջմունքների բավարարման տեսանկյունից օրենքը բացառապես ընդհանուր մոտեցումների, սկզբունքների, գաղափարախոսության ամրագրման մակարդակում պահելը, իսկ ընթացակարգային հիմնադրութներն ու լուծումները երնթաօրենսդրական կարգավորման հարթություն տեղափոխելը և այս իմաստով ինչ լուծումների են ապավինել հատկապես ԵՄ-ին անդամակցած և դրան ձգտող երկրները:
Պրոֆեսիոնալիզմը հասարակական շահի և մասնագիտական որակավորումների տիրույթում
Հասարակական շահի և դրանով առաջնորդվելու սկզբունքը արդյունավետ պետական կառավարման երաշխիքն է: Այն ընկած է պրոֆեսիոնալ քաղաքացիական ծառայողների հանրույթի ձևավորման հիմքում, ինչը ենթադրում է պետական կառավարման համակարգի համալրում փորձառու, իրազեկ, պատասխանատու և ամենակարևորը` անկողմնակալ կադրերով, իսկ ներսում նրանց առաջխաղացում մասնագիտական որակավորումների և հասարակության շահերին ծառայելու պատրաստակամության արդյունքում: Սրանք արժեքներ են, որոնք անհրաժեշտ է արմատավորել համակարգում և գտնել մեխանիզմներ, դրանք բացահայտելու, գնահատելու կամ ուսուցման միջոցով քաղաքացիական ծառայողներին հասու դարձնելու համար:
Քաղաքական չեզոքությունը և պրոֆեսիոնալիզմը
Պետական կառավարման որակն ու արդյունավետությունը մեծապես պայմանավորված է նրանով, թե ինչ հարաբերակցության մեջ են պրոֆեսիոնալ քաղաքացիական ծառայությունը և գործադիր մակարդակում քաղաքական ուժերը կամ քաղաքական ընտրովի կամ նշանակովի պաշտոնները: Այսինքն սկզբունքային նշանակություն ունի` քաղաքական և վարչական մակարդակների միջև բաժանման առկայությունը: Այն նվազեցնում է ճնշումները համակարգի նկատմամբ: Սակայն այդ բաժանումների անբավարարությունը շատ դեպքերում պայմանավորված է ոչ թե իրավական կարգավորումների բացակայությամբ կամ անբավարարությամբ, այլ ոչ ֆորմալ հարաբերությունների ուժեղ ազդեցությամբ: Իրենց կայունության և կարիերայի ապահովման լրացուցիչ, ավելի վստահելի երաշխիքներ ձեռք բերելու ձգտումը մղում է դրանք որոնել իշխող ազդեցիկ քաղաքական ուժերին մաս կազմելու մեջ, ինչը հանգեցնում է քաղաքական զսպվածության սկզբունքի խախտման կամ ձևախեղման: Եվ կարող է խնդիր դառնալ հենց քաղաքացիական ծառայողների կուսակցական պատկանելության նպատակահարմարության հարցը:
Համակարգի համալրման և ընտրության արժեքային բաղադրիչը
Հայաստանում քաղաքացիական ծառայության համալրումն իրականացվում է միայն բաց, հավասար մատչելության սկզբունքի վրա հիմնված մրցույթների միջոցով: Հանրային ծառայության համակարգում, սակայն, նախատեսված է ևս մեկ գործիք` ռոտացիան, որը քաղաքացիական ծառայության օրենսդրության կատեգորիա չէ: Սակայն անկախ դրանից` համալրումը և լավագույն կադրի ընտրությունը մեզանում կրում է գիտելիքահեն բնույթ: Ստեղծված մեխանիզմները հնարավորություն են տալիս լավագույն դեպքում բացահայտելու օրենսդրությունից դիմորդների իմացության մակարդակը: Պատճառը, թերևս, այն է, որ հայաստանյան քաղաքացիական ծառայությունը բնույթով ավելի շատ զբաղվածության, քան կարիերայի համակարգ է: Որովհետև այն հիմնված է հիմնականում աշխատանքային պարտականությունների, որակավորման և վարձատրության վրա: Մինչդեռ կարիերայի համակարգը ենթադրում է հատուկ կառավարչական հմտություններ, նվիրվածություն հանրային շահին, մոտիվացիա, կոմպետենտություն, այսինքն խարսխված է արժանիքների վերհանման և գնահատման միջոցով համալրման վրա: Մրցակցային և թափանցիկ ընթացակարգերով քաղաքացիական ծառայողների հավաքագրման և առաջխաղացման ինստիտուտի ներդրումը խնդիր է շատ երկրների համար: Սակայն համալրման այսպիսի մոդելը ենթադրում է դիմորդների պոտենցիալի սուբյեկտիվ գնահատում, ինչի նկատմամբ, հատկապես անցումային երկրներում, հանրային վստահությունը բավականին թույլ ու չափազանց զգայուն է:
Համալրման մեթոդների ընտրության հարցում ճկունություն ցուցաբերելու խնդիր կա: Այդ մեթոդներն ընտրվում են` կախված թեկնածուների թվաքանակից, թափուր պաշտոնի բնույթից, պահանջվող որակավորումներից։ Հիմնական ռիսկերը, որ սովորաբար ի հայտ են գալիս, այս դեպքում ձևականությունների ետևից ընկնելն է, կանոնների բացարձականացումը կամ քարացումը, կամ էլ ամեն ինչ ֆորմալացնելու մղումը։
Աշխատանքի գնահատում և առաջխաղացում, թե ատեստավորում
Կարիերայի հեռանկարը որոշիչ է լավագույն քաղաքացիական ծառայողներին համակարգում պահելու համար։ Պրակտիկորեն քաղաքացիական ծառայության համակարգում կարիերային աճը տեղի է ունենում երկու գործոնների ազդեցությամբ. աշխատանքային փորձի/ստաժի/ և մասնագիտական հմտությունների գնահատման: Առաջին բաղադրիչը որևէ խնդիր չի հարուցում, որովհետև փորձի որոշման մեխանիզմները սահմանված են: Սակայն երկրորդն ավելի բարդ է և պայմանավորված է քաղաքացիական ծառայողի մոտիվացիայով և պրոֆեսիոնալիզմով: Հենց այս իրողություններն էլ բարդացնում են առաջխաղացման որոշման կայացումը, որովհետև մասնագիտական հմտությունների հստակ ու արդյունավետ չափորոշիչներ չկան: Դա է պատճառը, որ մեծամասամբ, անգամ եթե կատարվում է հմտությունների ստուգում, կրկին որոշիչը դառնում է աշխատանքային փորձը: Չնայած պետք է նշել, որ այս խնդիրը լուծելուն մեծապես կարող է նպաստել առաջխաղացմանն ուղղված նպատակային վերապատրաստումների կամ ուսուցման կազմակերպումը: Ըստ այդմ` հարց է առաջանում, թե ինչպես կարելի է առավել արդյունավետ լուծումներ գտնել` նախ հմտությունների գնահատման ինստիտուտը ներդնելու, և ապա այն փորձի հետ զուգակցելով ավելի արդարացի առաջխաղացման մեխանիզմներ մշակելու համար:
Հորզիոնական տեղաշարժը իբրև այլընտրանքային լուծում
Մեծամասամբ իբրև առաջխաղացման ուղի, դիտարկվում է ուղղահայաց, այսպես կոչված ներքևից վերև տարբերակը: Սակայն հորիզոնական տեղաշարժը ևս կարիերայի ապահովման տարբերակ է, հատկապես եթե նկատի ենք ունենում ոչ միայն նույն գերատեսչության ներսոմ տարբեր ստորաբաժանումների, այլև անգամ տարբեր գերատեսչությունների միջև: Վերջինիս պարագայում հիմնական ռիսկն այն է, որ գերատեսչությունները սովորաբար ձգտում են ինքնուրույնության, ինչը դրսևորվում է առավելապես կադրային քաղաքականության ոլորտում:
Վարձատրություն ըստ կատարողականի գնահատման
Ինչպիսի՞ն է աշխատանքի գնահատման և կատարողական ցուցանիշներին համապատասխան վարձատրության արդյունավետությունը: Այս հարցի պատասխանը դեռևս գտնված չէ: Որովհետև դրան ուղղված որևէ մեթոդ չի կարող լիովին օբյեկտիվ, սպառիչ և անթերի լինել: Գնահատումն ինքնին սուբյեկտիվության էլեմենտ է պարունակում իր մեջ, ինչն էլ կարող է շատ հանգիստ վերաճել կամայականության: Իսկ երբ դա ակնհայտ է դառնում աշխատանքային գործունեության ընթացքում, կարող է կասկածներ առաջացնել թե օրինականության և թե բարոյականության իմաստներով, ինչպես նաև առհասարակ կարող է մոտիվացիայի արգելակման ու հիասթափության տեղիք տալ:
Հիմնական հարցը, որ առաջացնում է կատարողականի գնահատման ինստիտուտը, այն է` արդյոք դրա նպատակը սոսկ վարձատրության ավելացումն է կամ հավելյալ վարձրատրվելը, թե կարիերայի պլանավորումն ու զարգացումը:
Այս ամենին զուգահեռ, աշխատանքի կատարողականի գնահատումը մի քանի առավելություններ ունի, որոնք չեն կարող հաշվի չառնվել: Մասնավորապես այն հնարավորություն է տալիս կազմակերպության ռազմավարական նպատակները, մարդկային ռեսուրսները և ամեն պաշտոնից ունեցած ակնկալիքը փոխպայմանավորել, օբյեկտիվ մոտեցման դեպքում հասկանալ քաղաքացիական ծառայողի ուժեղ և թույլ կողմերը, զարգացման, ըստ այդմ էլ` առաջխաղացման ուղղությունները: Քաղծառայողին այն հնարավորություն է տալիս կոնկրետ պատկերացնելու, թե իրենից ինչ են ակնկալում ու որքանով է ինքը պատրաստ դրան: Այս ամենի արդյունքում հնարավոր է դառնում ավելի արագ ու արդյունավետ կերպով կազմակերպելու վերապատրաստման կարիքների ուսումնասիրությունն ու գնահատումը:
Հայաստանյան իրողությունների համապատկերում աշխատանքի կատարողականի գնահատման ինստիտուտի ներդրումը առաջ բերեց նաև տարբերակված մոտեցմամբ վարձատրությունը կազմակերպելու, ինչպես նաև վարչական և մասնագիտական պաշտոնների միջև սահմանագծերի հստակեցման անհրաժեշտությունը: Սրանք առավելություններ են, որոնք շատ երկրներում դարձել են բարեփոխումների հիմնական շարժառիթները, նպատակները:
Հարգելի գործընկերներ.
Ինչպես նկատեցիք ավելի շատ հարցադրումներ արվեցին, քան առաջարկվեցին լուծումներ: Կարծում եմ, որ լուծումները կգտնենք մեր համատեղ աշխատանքի արդյունքում, իսկ ինչ վերաբերում է քաղաքացիական ծառայության համակարգի բարեփոխումների անհրաժեշտությանը, ապա դա հասարակական պահանջմունքների բավարարմանը միտված անընդհատ գործընթաց է, սակայն խնդիրը ձեռնարկվող յուրաքանչյուր քայլի նպատակի և ակնկալվող արդյունքի ճիշտ համադրությունն է, հավասարակշռության պահպանումը:
Շնորհակալություն ուշադրության համար:

 
Հայաստանի Հանրապետության Քաղաքացիական Ծառայության Խորհուրդ